資產(chǎn)評估法對國有資產(chǎn)管理作用的思考
-------發(fā)揮資產(chǎn)評估法作用 促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值
摘要：國有資產(chǎn)是法律上確定為國家所有并能為國家提供經(jīng)濟(jì)和社會效益的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和，《中華人民共和國資產(chǎn)評估法》的頒布，使我國資產(chǎn)評估行業(yè)更加規(guī)范化，在資產(chǎn)評估領(lǐng)域的發(fā)展中具有里程碑式的意義。資產(chǎn)評估法的頒布，可以更好地管理國有資產(chǎn)，防止國有資產(chǎn)流失，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值，同時，也有利于國家進(jìn)行宏觀調(diào)控，增加國家的財政收入。本文就發(fā)揮資產(chǎn)評估法的定價和監(jiān)督作用，實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理創(chuàng)新贏利格局進(jìn)行思考，目的是推動國有資產(chǎn)管理改革，維護(hù)國有資產(chǎn)權(quán)益，促進(jìn)市場公平交易?？梢哉f，資產(chǎn)評估法的頒布對資產(chǎn)評估行業(yè)的創(chuàng)新和國有資產(chǎn)管理有著重大意義。
關(guān)鍵詞：資產(chǎn)評估 國有資產(chǎn) 定價 監(jiān)督
為了規(guī)范資產(chǎn)評估行為，保護(hù)資產(chǎn)評估當(dāng)事人合法權(quán)益和公共利益，促進(jìn)資產(chǎn)評估行業(yè)健康發(fā)展，維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序, 全國人民代表大會常務(wù)委員會于2016年7月2日發(fā)布《中華人民共和國資產(chǎn)評估法》，自2016年12月1日起實施, 資產(chǎn)評估法對推動國有資產(chǎn)管理改革，維護(hù)國有資產(chǎn)權(quán)益，促進(jìn)市場公平交易，實現(xiàn)國有企業(yè)創(chuàng)新贏利格局有重要意義。
一、資產(chǎn)評估與國有資產(chǎn)管理的關(guān)系
資產(chǎn)評估是通過對資產(chǎn)某一時點價值的估算，從而確定其價值的經(jīng)濟(jì)活動。由專門機(jī)構(gòu)和人員，依據(jù)國家規(guī)定和有關(guān)資料，根據(jù)特定的目的，遵循適用的原則，選擇適當(dāng)?shù)膬r值類型，按照法定的程序，運用科學(xué)的方法，對資產(chǎn)價值進(jìn)行評定和估算的過程。資產(chǎn)評估是市場經(jīng)濟(jì)的必然產(chǎn)物，中國資產(chǎn)評估業(yè)隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展而成，并迅速成長起來，它是市場經(jīng)濟(jì)運行的關(guān)鍵所在，扮演著不可替代的角色。在我國的資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)中，國有資產(chǎn)評估占據(jù)了約80%的比例，國有資產(chǎn)的管理，無論是宏觀上國有資產(chǎn)的最優(yōu)配置，還是微觀上國有資產(chǎn)的經(jīng)營操作，都需要切實掌握國有資產(chǎn)的基礎(chǔ)資料。而要獲取準(zhǔn)確的、客觀公正的國有資產(chǎn)價值，就離不開資產(chǎn)評估。具體來說，在國有資產(chǎn)的管理實踐中，資產(chǎn)評估發(fā)揮以下幾個方面的作用：
（一）理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，優(yōu)化國有資產(chǎn)管理。
理順產(chǎn)權(quán)是企業(yè)國有資產(chǎn)的基礎(chǔ)工作。國有企業(yè)以理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)管理為出發(fā)點，積極開展國有企業(yè)清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)界定、資產(chǎn)評估等基礎(chǔ)管理工作。建立健全企業(yè)財務(wù)動態(tài)監(jiān)測體系，認(rèn)真做好國有資產(chǎn)的統(tǒng)計評價、財務(wù)狀況分析預(yù)測等工作，進(jìn)一步加強(qiáng)對國有資產(chǎn)的監(jiān)管。
（二）正確考核國有資產(chǎn)經(jīng)營實績的一種有效手段。
資產(chǎn)評估的方法主要有收益現(xiàn)值法、重置成本法、現(xiàn)行市價法、清算價格法等，對需要處置的國有資產(chǎn)進(jìn)行評估定價時要根據(jù)不同的資產(chǎn)類型采用相應(yīng)的評估方法，通過建立和完善對國有企業(yè)資產(chǎn)管理的績效考核機(jī)制，不斷適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。
（三）可以確保國有資產(chǎn)足額補償，維護(hù)國有資產(chǎn)權(quán)益。
國有資產(chǎn)隱性流失表現(xiàn)在國有企業(yè)日常經(jīng)營的收入與支出活動中，其方式主要有：高投入低產(chǎn)出，效益低下、行政干預(yù)使資源配置錯誤、不提折舊或少提折舊、職務(wù)消費和高福利擠占生產(chǎn)消費等。國有資產(chǎn)顯性流失主要有：投資決策不慎重、轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)與資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)交易不規(guī)范、抽逃資本等。因此，出臺資產(chǎn)評估法是通過對評估人員、評估機(jī)構(gòu)、監(jiān)督管理等方面對國有資產(chǎn)流失問題的防范提供了法律依據(jù)和保護(hù)。
二、目前國有資產(chǎn)存在的一些主要問題
（一）管理上的混亂造成資產(chǎn)流失，國有資產(chǎn)的使用效率不高。
目前，國有資產(chǎn)的購置、處置、出售不按規(guī)定程序?qū)徟?，使國有產(chǎn)權(quán)變動游離于國有資產(chǎn)管理部門之外，國有資產(chǎn)保值增值管理意識的缺乏，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴(yán)重。同時，國有資產(chǎn)中的固定資產(chǎn)閑置嚴(yán)重，不能發(fā)揮其應(yīng)有的功能，缺乏價值評估的管理意識。
（二）資產(chǎn)賬面價值不能反映企業(yè)資產(chǎn)的真實狀態(tài)。
國有企業(yè)財務(wù)管理觀念落后，企業(yè)缺少必要的資產(chǎn)評估價值和風(fēng)險評價機(jī)制，會計核算仍停留在傳統(tǒng)的對資產(chǎn)的記錄、計量和計算上，沒有建立完善的各類準(zhǔn)備金計提和管理制度，由于市場變化和風(fēng)險因素造成的資產(chǎn)價值變動得不到及時處理，使得會計賬面上往往只能反映資產(chǎn)的原始價值狀態(tài)，與實際價值不符，同時，企業(yè)對現(xiàn)有的資產(chǎn)盤點清查制度不能很好地執(zhí)行，不能按照要求進(jìn)行定期和不定期的財產(chǎn)清查，資產(chǎn)清查中出現(xiàn)的盤盈盤虧不及時分析原因并作出處理，造成資產(chǎn)賬面價值和真實狀態(tài)脫節(jié)，不能為國有資產(chǎn)管理決策提供有價值的信息。
（三）國有企業(yè)資產(chǎn)管理的內(nèi)、外部監(jiān)督制度沒有得到有效建立。
國有企業(yè)資產(chǎn)管理效率不高的另一個原因是監(jiān)督體系問題，調(diào)查表明，很多中小國有企業(yè)雖然建立了內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但主要是為應(yīng)對上級主管部門檢查和評估的需要，內(nèi)部審計基本流于形式，不能有效地實施內(nèi)部監(jiān)督；企業(yè)的外部監(jiān)督主要來源于上級主管機(jī)關(guān)的檢查和考核，如果不引入社會審計機(jī)構(gòu)對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，企業(yè)很難得到客觀、公正的評價，必然會影響到資產(chǎn)管理措施的改進(jìn)。
三、資產(chǎn)評估法對國有資產(chǎn)管理的具體建議
資產(chǎn)定價評估的目的主要是為資本進(jìn)退的價格確定提供參考依據(jù)，其中涉及方方面面，有出資人、資產(chǎn)占有方、評估中介機(jī)構(gòu)等。中共十八屆三中全會以來，我國國企改革的整體思路已經(jīng)逐漸清晰，國企發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)被明確為此次國企改革的重要突破口，而國有資產(chǎn)評估定價則是混合所有制改革過程中的核心問題。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)涉及相關(guān)各方合法權(quán)益保障，資產(chǎn)或項目的估值必須公平，既防止國有資產(chǎn)流失，又防止非公有資本權(quán)益受損。這就要求建立明確的規(guī)范、制定嚴(yán)格的程序，對資產(chǎn)估值和股權(quán)融合后的企業(yè)運營作出制度性安排。
（一）評估人員和評估機(jī)構(gòu)在國有資產(chǎn)管理中的作用。
資產(chǎn)評估作為專注于價值的專業(yè)服務(wù)行業(yè)，在價值發(fā)現(xiàn)、價值管理領(lǐng)域積累了大量專業(yè)知識，凝聚了一批專業(yè)人士，形成了廣泛的專業(yè)網(wǎng)絡(luò)，可以為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供必要、急需的專業(yè)服務(wù)。一是可以發(fā)揮價值發(fā)現(xiàn)和價值尺度功能，為交易各方提供客觀、科學(xué)的價值參考，從供給側(cè)引導(dǎo)市場對資源配置做出科學(xué)、合理的決定，助力解決供需錯配;二是可以發(fā)揮價格認(rèn)知和價值管理功能，在政府發(fā)揮職能的各個環(huán)節(jié)提供專業(yè)的價值發(fā)現(xiàn)、價值管理支持，為政府科學(xué)決策提供有力的支持;三是可以發(fā)揮價值引導(dǎo)和價值激勵功能，將創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為市場熟悉和接受的形式，以可以度量的價值形態(tài)，成為具體的生產(chǎn)要素，進(jìn)入價值交換體系，參與生產(chǎn)和交換過程，促進(jìn)科技和制度創(chuàng)新;四是可以發(fā)揮價值優(yōu)化和價值守護(hù)功能，發(fā)揮防止國有資產(chǎn)流失的重要作用，尤其是在國有企業(yè)以無形資產(chǎn)為代表的特殊資源的價值保護(hù)和增值中，維護(hù)和增強(qiáng)國有資產(chǎn)合法權(quán)益。
國家全方位的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革意味著大量的資源、資產(chǎn)重組或重新配置，同時也必將有力釋放出對相關(guān)服務(wù)業(yè)的巨大需求。資產(chǎn)評估行業(yè)作為生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的代表，將由此迎來改革發(fā)展的巨大紅利期。
（二）拓展資產(chǎn)評估服務(wù)領(lǐng)域和服務(wù)功能。
圍繞新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展，積極拓展評估服務(wù)新領(lǐng)域。創(chuàng)新服務(wù)方式，提高服務(wù)能力，助力市場健康發(fā)展。鼓勵和引導(dǎo)評估機(jī)構(gòu)開展境外評估業(yè)務(wù)。圍繞擴(kuò)大對外開放、企業(yè)走出去和“一帶一路”等國家戰(zhàn)略，積極為評估行業(yè)開展國際業(yè)務(wù)提供信息服務(wù)、搭建業(yè)務(wù)平臺。支持和鼓勵評估機(jī)構(gòu)積極開拓境外市場，加強(qiáng)與境外評估機(jī)構(gòu)交流與合作。除了為市場參與各方提供獨立客觀公正的價值咨詢，還可以價值發(fā)現(xiàn)為起點，利用專業(yè)經(jīng)驗和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)積極開拓新的服務(wù)領(lǐng)域，如開展資產(chǎn)管理、價值鏈改造等咨詢服務(wù)等。
（三）充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
資產(chǎn)評估行業(yè)作為專業(yè)服務(wù)組織，在國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中承擔(dān)著重要的價值發(fā)現(xiàn)和價值管理任務(wù)，應(yīng)當(dāng)把握機(jī)遇，找準(zhǔn)發(fā)力點，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供精準(zhǔn)服務(wù)。
一是支持政府科學(xué)決策。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要政府更好發(fā)揮作用，對政府的科學(xué)決策提出了更高的要求。資產(chǎn)評估行業(yè)應(yīng)該發(fā)揮價值發(fā)現(xiàn)的專業(yè)特長，適應(yīng)政府決策程序需要，提升服務(wù)能力，為政府科學(xué)決策提供支持。
二是服務(wù)國企改革。國企改革是資產(chǎn)評估的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，隨著PPP、混合所有制、清理僵尸企業(yè)、國有資產(chǎn)投資、運營公司改革等改革任務(wù)一步步的推進(jìn)，國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動行為預(yù)期會進(jìn)入高峰，資產(chǎn)評估作為國有資產(chǎn)管理工具，應(yīng)在此期間更好地發(fā)揮防止國有資產(chǎn)流失的作用。同時，應(yīng)加強(qiáng)對資產(chǎn)評估服務(wù)國資國企改革能力的提升，推動國有資產(chǎn)定期重估研究工作。加強(qiáng)資產(chǎn)評估服務(wù)國企改革的制度供給，推動《國有資產(chǎn)評估管理辦法》的修訂。
（四）評估法有效防止國有資產(chǎn)流失。
自誕生起，我國資產(chǎn)評估行業(yè)一直以守護(hù)國有資產(chǎn)安全為己任，在改革開放中充分發(fā)揮著防范國有資產(chǎn)流失、監(jiān)管國有資產(chǎn)資源的專業(yè)作用。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的新常態(tài)下，在“一帶一路”等影響世界經(jīng)濟(jì)格局的宏偉規(guī)劃實施進(jìn)程中，更需要資產(chǎn)評估承擔(dān)起維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、防止國有資產(chǎn)流失的光榮歷史使命。這一點得到了社會的廣泛認(rèn)可。
在我國當(dāng)前開展的國有企業(yè)改革、上市公司并購重組、民營企業(yè)風(fēng)險規(guī)范、中小企業(yè)改革以及土地改革規(guī)范等工作中，都需要大量價值鑒定服務(wù)，《資產(chǎn)評估法》對于維護(hù)交易各方利益、防范國有資產(chǎn)流失、促進(jìn)行業(yè)發(fā)展等方面的積極意義是不言而喻的。有法可依，對資產(chǎn)評估行為來講，非常重要。為此，《資產(chǎn)評估法》加大了對違法違規(guī)行為的懲處力度，用法治的力量堵住國有資產(chǎn)流失漏洞。比如對評估專業(yè)人員違法簽署虛假評估報告的，將被責(zé)令停止從業(yè)兩年以上5年以下；有違法所得的，沒收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停止從業(yè)5年以上10年以下；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，終身不得從事評估業(yè)務(wù)。
（五）評估法成為國有資產(chǎn)監(jiān)管手段。
我國對資產(chǎn)評估行業(yè)的規(guī)范和監(jiān)管可以追溯到1991年，國務(wù)院頒布了《國有資產(chǎn)評估管理辦法》，雖然其中對評估機(jī)構(gòu)等作了一定的規(guī)范，但是在實踐中漏洞很多，整個資產(chǎn)評估領(lǐng)域仍然處于一片混亂的狀態(tài)，國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。之后的二十多年在我國改革發(fā)展的同時，資產(chǎn)評估的重要性也就顯現(xiàn)出來，為了更好的規(guī)范資產(chǎn)評估，我國又陸續(xù)出臺了諸多法規(guī)以實現(xiàn)對《國有資產(chǎn)評估管理辦法》的補充，但是始終都沒有解決各個部門交叉管理、政府干預(yù)等問題。
我國的資產(chǎn)評估行業(yè)經(jīng)過了幾次清理整治之后，劃分出了資產(chǎn)評估、土地評估、房地產(chǎn)評估、礦業(yè)權(quán)評估、保險評估、舊機(jī)動車評估等六種類別，分別由財政部、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部、保監(jiān)會五個部門管理。資產(chǎn)評估法中也延續(xù)了這種監(jiān)管體制，雖然這種多頭監(jiān)管的模式合適與否，是否需要一個監(jiān)督部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個部門的監(jiān)管仍需商榷，但是就目前的形勢看，資產(chǎn)評估法沒有將此列入其中也有其思索與考量。全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會法案室主任龔繁榮表示，各種評估專業(yè)類別的評估，雖然都隸屬于資產(chǎn)評估行業(yè)，但是介于各個專業(yè)較強(qiáng)的專業(yè)性，同時也受其每個專業(yè)自身專業(yè)特點的限制，在現(xiàn)在運行的監(jiān)管模式下，要求各專業(yè)分別由各部門管理，是為了便于更好地發(fā)揮各專業(yè)在評估時發(fā)揮自己之所長。資產(chǎn)評估法將多種專業(yè)評估管理整合在一部法律框架中，在監(jiān)管尺度方面，使評估行政管理部門更加明確監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)；在規(guī)則制定方面，使評估行業(yè)協(xié)會有法可依；在執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)方面，規(guī)范了各評估機(jī)構(gòu)的評估依據(jù)；在責(zé)任追究上，使評估人員的權(quán)利得到有效制約，促進(jìn)了我國資產(chǎn)評估行業(yè)的全面發(fā)展。
（六）國有企業(yè)通過規(guī)范評估使國有資產(chǎn)增值創(chuàng)利。
汕頭市金源資產(chǎn)經(jīng)營有限公司系汕頭市財政局注資成立并直接管理的國有獨資有限責(zé)任公司，主要經(jīng)營管理市直金融機(jī)構(gòu)、其他金融機(jī)構(gòu)剝離或委托處置的資產(chǎn)及負(fù)債，經(jīng)營管理地方財政擁有的國有資產(chǎn)及處置，經(jīng)營對外投資業(yè)務(wù)等項目。其中：承接并管理著原汕頭商行約10萬多平方米國有資產(chǎn)。在市財政局的指導(dǎo)下，為了更好的管理這項資產(chǎn)，公司對其資產(chǎn)進(jìn)行整理和研究，針對租賃市場的發(fā)展和人們思想觀念的轉(zhuǎn)變等市場因素，特別是租賃行業(yè)現(xiàn)在如火如荼的形勢，以資產(chǎn)“評估”為準(zhǔn)則、“租賃”為增值手段，與屬下的房產(chǎn)租賃平臺共創(chuàng)新思路，開拓新業(yè)務(wù)，增加經(jīng)營收入，取得了豐碩的成果：1.整理多年閑置資產(chǎn)評估再出租，“以租養(yǎng)房”的思路，解決了閑置資產(chǎn)管理難、物業(yè)費用重的問題，同時為公司獲得了每年1500萬元以上的租金收入； 2.對優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)租金價格進(jìn)行重新評估，發(fā)揮評估“公平、公正”的原則，用評估報告來“說話”，杜絕“走后門，講人情”等因素，實現(xiàn)陽光作業(yè)。如我司位于金環(huán)路一處房產(chǎn)，由于歷史原因，原價格明顯低于周邊價格，公司通過聘請評估機(jī)構(gòu)對其租賃價格進(jìn)行評估，使出租價格比原租金提升了300%，資產(chǎn)價值得以充分體現(xiàn)，實現(xiàn)管理資產(chǎn)收益最大化。
四、結(jié)束語
合理的資產(chǎn)評估方法是提升國有資產(chǎn)評估準(zhǔn)確性的重要保障。通過合理地評估方法，高效地完成資產(chǎn)評估任務(wù)對國有資產(chǎn)的健康發(fā)展是極其重要的。國有資產(chǎn)管理要進(jìn)一步規(guī)范運作和加強(qiáng)監(jiān)管，通過“以評促建、以評促改、以評促管、評建結(jié)合、重在建設(shè)”的方針，借助資產(chǎn)評估手段推動國有企業(yè)的創(chuàng)新建設(shè)，明確產(chǎn)權(quán)明晰、兩權(quán)分離的現(xiàn)代企業(yè)制度關(guān)系，因此，除了國家管理機(jī)關(guān)要進(jìn)一步制定有關(guān)國有企業(yè)資產(chǎn)管理的制度體系外，國有企業(yè)管理者要真正轉(zhuǎn)變觀念，切實加強(qiáng)企業(yè)的內(nèi)部管理，明確自身在資產(chǎn)管理中的責(zé)任，建立健全資產(chǎn)管理的各項制度，運用現(xiàn)代信息手段，建立企業(yè)資產(chǎn)管理的規(guī)范化管理模式和運作方式，完善資產(chǎn)管理的財務(wù)管理制度，提高資產(chǎn)的運營效率，促進(jìn)國有企業(yè)資產(chǎn)管理盤活工作規(guī)范化、制度化、信息化，將評估工作與資產(chǎn)的規(guī)范管理相結(jié)合，統(tǒng)籌兼顧，促使資產(chǎn)調(diào)控有度，讓更多優(yōu)質(zhì)的國有資產(chǎn)走向市場，為國有資產(chǎn)保值增值做出貢獻(xiàn)。
作者：謝凱佳
